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职业教育扩招100万,补齐产业升级短板?| 聚焦两会
时间:2019-03-07 15:20:24来源:财经杂志
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提要:3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中提到与职业教育相关的两个数字,1000亿和100万,正在预言职业教育新的发展趋势。

3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中提到与职业教育相关的两个数字,1000亿和100万,正在预言职业教育新的发展趋势。

“政府将从事业保险基金结余中拿出1000亿元,用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训”;“(高职院校)今年大规模扩招100万人”。

供需错位

1月24日,国务院颁发《国家职业教育改革实施方案》(下称《方案》)开篇第一句便是:“职业教育与普通教育是两种不同教育类型,具有同等重要地位。”

“政府对职业教育新提出的政策、重视程度以及切实行动,是非常及时的。”南开大学周恩来政府管理学院教授王星对《财经》杂志记者说。

另外两个数字也在印证新变化的重要性,24%和92%,根据2010年中国人口普查数据,劳动力人口中,受过高中及以上教育程度的占比只有24%,美国同期接近92%。

作为推动经济发展的基础层面,尽管劳动力人口受教育程度的整体提升需要过程,但职业教育在其中必然会起到加速的作用。

现实情况则是,本应与市场与产业密切相连的职业教育发展多年来颇有“周折”,呈现出两个主要的“错位点”,供给不足、质量不高。

前天刚从深圳回到天津,近期密集调研职业教育状况的王星,对此有深切的感受:“一方面企业、特别是装备制造业,对技术工人总量的需求非常之大,却长期以来难以满足需求;另一方面则是现有职业教育系统培养出的劳动者,技能与专业又难以快速与实际岗位对接。”

供给长期不足的问题还没有得到解决,产业升级还在制造新的“需求缺口”。“专家讨论、政府推动,都想要产业升级,另外一个真问题是:产业向何处升级?”王星说。

在他看来,产业升级有两个基本方向,一是大规模标准化,通过技术创新将工艺流程标准化,实现组合式生产;二是大规模定制化,立足大数据,和企业柔性专业化实现智能灵活生产。“两个方向都需要更多、技能水平也更高的工人。”王星说。

艰难爬升

同样对职业教育长期跟踪和研究的、北京大学中国财政教育研究所副研究员田志磊,对《财经》记者介绍,目前职业教育成为经济与社会发展的“短板”,有历史和政策的双重原因。

计划经济时代,中国地方政府、行业、企业根据本地区、本部门的人才需求制定教育发展规划,职业教育对居民有着很强的吸引力。

1990年代中后期的两个重要事件,彻底改变了居民在普通与职业两大教育类型的选择意愿,导致职业教育“滑坡”:一边是国企改革、工人大规模下岗;另一边是高校大规模扩招,“普高热”出现。

国家对于职业教育的政策支持力度有所下降,各种计划经济时期的就业优惠政策被陆续取消;原有以公办或国企的职业学校为主的职业教育体系,也没有能力根据市场经济的需求快速调整。

几年之后,职业教育的缺失的负面后果——“技工荒”,让中央政府意识到问题的严重性, 2000年7月教育部门发出特急电报,放宽招生政策、吸引生源。

1986年-2001年,16年间仅召开过3次全国职教工作大会,2003年-2005年4年又密集召开了3次,其中有两次由时任国家总理出席,一次时任国务委员出席。

政府通过扩大财政投入、拓宽升学通道等一系列手段干预下,职业教育办学条和规模迅速改善。

2014年,国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》,要求职业教育规划与经济社会发展、人力资源开发与技术进步,教育教学改革与产业升级密切关联,该领域“产教融合”的发展战略确立下来。

中央重视、政策倾斜,19年前落入谷底的“职业教育”艰难爬升,2012年中职教育甚至得到与义务教育相同的待遇——免费,但供给不足、质量不高的老问题却没有得到本质上的改变

两种态度

相关人士对《财经》记者透露,2017年底的国务院常务会议上,主要领导对职业教育的评价是:投入多,效果不佳。

同年12月,《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出:“受体制机制等多种因素影响,人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”。

近期田志磊与研究团队共同完成的《产教融合视角下的区域职业教育发展研究报告》中指出:原有职业教育相关的政策,在推动该领域发展的同时,也在引发地区间的巨大差异和“负面效果”。

职业院校、特别是中等职业学校,在融入区域和产业的情况在过去数年间发生了重大变化——一部分地区职业院校融入程度在加深,另一部分地区融入程度则出现了剧烈下滑。

“在东部经济较为发达地区,中等职业教育与区域经济的相关性在下降,中部地区则在提升。”田志磊说。

以温州和台州为例,2010年以前,即使经历过国企下岗潮和大学扩招,市场经济发育良好的温台地区,中职教育入学率一直保持在40%的水平,没有明显下滑的态势。

随着中职教育资助、逐步免费政策不断升级,2010年-2013年,温台地区中职学校入学率却突然“滑坡”,降幅则高达35%,远超浙江全省平均水平的21%,超过半数的民办中职学校退出。

这片“藏富于民”、“小政府、大市场”的区域,政府并没有足够的财政资金用于中职学生的资助,非当地户籍人口和民办中职学校,首当其冲地被屏蔽在优惠政策之外,直接导致了当地职业教育供给的整体下降。

类似的情况也发生广东中山等沿海地区,但在中部却有不同的故事。

由于中央投入较大,地方财政负担较小,政策在中部地区的农业县“成效显著”,地方政府举办中职教育的积极性高,也并不关心毕业生流向何处,却聚焦于学前教育、财会、计算机等容易举办的普适性专业,对高技能、企业高偏好专业的兴趣和能力都不足。

虽然中部与东部在中职教育领域有截然相反的境况,在居民“高学历”意愿的助力下,结果仍呈现出一处:中职教育逐步衰弱,高职教育稳步发展,职业教育内部出现不平衡的问题。

田志磊与研究团队在访谈大量企业后发现,中职与高职之间的差异,并非来自产业升级对技能人才需求提升的要求,更是政策产生的后果。不同企业对技术工人有不同的要求,企业关注的式技能与薪资之间的优化,而不是学历的高低。

“还有一个更为深层次的结果,政策还导致了政府、学校与企业三方关系的改变,学校与政府之间的关系越来愈密切,与企业却在疏离,这实际上背离了政策制定的初衷。”田志磊说。

两个方向

李克强总理在3月5日的《政府工作报告》中指出:“支持企业和社会力量兴办职业教育”。前述《方案》则将此作为“激发职业教育办学活力”的首要举措。

王星认为,依靠市场是发展职业教育的正确方向,这包括三个层面:首先是鼓励民办职业教育,实际上,目前职业教育中也存在公办学校“招生难“,和蓝翔技校等民办学校火爆并存的局面。

其次是以市场需求为导向培养人才:“职业教育与普通教育的差异,在于突出技能与专业的培养,根据企业实际需求培养人才,也是职业教育的基本特点。”

第三是通过深化改革,赋予公办学校法人地位和自主办学的空间,激发校长的“企业家精神”,根据市场快速调整人才培养模式。

除了“市场化导向”,职业教育改革另一个重要方向是重塑职业学校评价体系,以及政府、学校、企业的三方关系。

田志磊认为,在政策调整层面,重塑职业学校的评价体系,并建立相应的拨款机制,有利于促进职业教育健康发展。

这也是他在苏州、沈阳看到的、令人振奋的“绿洲式”职业教育发展新模式:德资企业聚集德苏州太仓、沈阳中德园,借助企业较高的培训意愿、良好技能人才培养经验以及地方政府影响力,职业教育形成“技能生成生态”,很好的满足了当地产业集群的中高技能需求。

田志磊说:“尝试在职业学校评价中更多的引入包括行业企业在内的第三方评价,将真正融入区域产业发展的职业学校与升学型职业学校区分开来,加大前者的经费支持。”

“扩招100万固然让人兴奋,与之相关的是可能超出了职业教育本身的一个重要问题,即如何吸引更多的高素质适龄居民选择职业教育。因此,这是一个系统工程,涉及到国家技能形成体系的改革,这是职业教育扩招政策能否取得预期效果的重要制度基础。”王星说。

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职业教育

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作者系袁建胜 王丽娜

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