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日本产业政策得失启示
时间:2018-10-09 14:07:39来源:财经杂志
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提要:在高速和中速增长阶段,产业政策对日本经济追赶和产业竞争力提升起到了积极作用。进入低增长阶段后,产业政策弊端逐步显现,更多是反思和调整。
日本产业政策得失启示

“二战”后日本经济增长大致分为高中低三个阶段。1973年石油危机前的大约20年,日本经济保持了平均10%的高增速;1973年-1992年回落至平均5%左右;1992年后降至2%以下,2008年金融危机时一度负增长。总体来看,在高速和中速增长阶段,产业政策对日本经济追赶和产业竞争力提升起到了积极作用。进入低增长阶段后,产业政策弊端逐步显现,更多是反思和调整。

对日本产业政策的争议

严格意义上的产业政策,是指选择性地支持特定产业发展的各类政策的总称。典型工具可以归纳为要素配置和产业组织两大类。前者包括金融扶持、外汇配给、资金补贴、市场保护等,这些和财政、金融、贸易政策密切相关。后者包括准入门槛、外资准入限制、兼并重组、产业联盟等,微观干预色彩更强。通过实施产业政策,能够促进产业发展偏离原有的自然路径,加速实现产业结构升级、竞争力提升等目标。

在中高速增长时期,日本处于追赶阶段,轻工业和重化工业先后占主导地位。通过借鉴发达国家经验,政府能够大致判断产业发展方向。作为产业政策的主要执行部门,通产省机构精简高效,对经济追赶总体上起到了积极作用。通产省掌握了强有力的政策工具,除了产业规划、行业准入、行政指导之外,还控制了外汇配给、外资准入、信贷等金融工具,这是产业政策能够落实的关键。例如,日本开发银行是通产省执行产业政策的最重要机构,虽然它行政隶属于大藏省(财政部门),但业务受通产省支配。1953年-1955年日本开发银行83%的资金投入到了通产省指定的四大战略性产业(电力、船舶、煤炭、钢铁)。1953年开始,通产省和大藏省每年制定《财政投资和贷款计划》,这是日本的投资预算,支配的资金占国家财政预算的三分之一到二分之一,直到1973年,它完全由经济官员控制,不受议会限制。

日本经济增长和产业竞争力提升是一系列因素综合作用的结果。产业政策起到了重要作用,但并不是充分条件,至少还有以下因素共同发挥作用。一是有效的微观竞争机制。试想,如果像计划经济体系那样,只有产业政策,而没有建立有效竞争的市场体制,日本经济很难持续高增长。大企业高度竞争,是日本产业竞争力提升的重要原因。产权、激励机制等制约国有企业创新的因素,在日本并不突出。

二是国民收入持续增长,贫富差距较小,有助于促进内需。日本经济的贸易依赖程度一直比中国低。1960年日本实施收入倍增计划,1990年陷入低增长困境时人均GDP已经达到高收入国家水平。

三是汇率因素,布雷顿森林体系下日元兑美元汇率稳定,有力促进了出口,日本高增长阶段基本是在这一时期。1971年后汇率开始波动,资本自由化推进,1985年后美日贸易摩擦增加,日元快速大幅升值,对贸易冲击较大。

四是有利的国际环境。朝鲜战争使得美国对日本的定位由遏制转向扶持,冷战期间美日关系总体牢固。上世纪80年代冷战缓和后,日本的桥头堡作用弱化,加之经济上对美国的威胁增强,美国对日战略有一定转变。韩国正是在此时抓住机遇高速增长,在汽车、半导体等产业与日本形成竞争态势。

对于日本的一些具有全球竞争力的优势产业,其成功也难以完全用产业政策解释。以汽车产业为例,上世纪60年代通产省为了提高汽车产业国际竞争力,曾试图将十大汽车企业重组为丰田和日产两家,并阻止本田、三菱进入汽车产业,这在当时产生了很大争议。通产省的初衷后来并未实现,曾被压制的本田、三菱汽车至今仍有较强的竞争力。1968年前后,美国三大汽车公司都希望通过合资进入日本本土市场,通产省试图阻止但没有成功,三菱和克莱斯勒、五十铃和通用分别成立了合资公司。事后来看,在国内汽车企业已具备一定实力的情况下,放宽外资准入限制,并没有削弱日本汽车产业的竞争力。十多年后的1979年,日本向美国出口了210万辆汽车,而美国出口日本仅1.6万辆。时至今日,日本马路上跑的汽车也大多是本国品牌。

虽然通产省的不少汽车产业政策都没有落实,但这并没有阻止日本汽车产业的崛起。相对于产业政策,几大汽车企业之间充分竞争、内部高效管理、石油危机催生的低油耗需求、抓住海外新兴市场机遇等原因,对日本汽车产业保持优势可能更重要。

上世纪70年代后期,产业政策的弊端逐步显现,妨碍公平竞争、产能过剩、环境污染、企业抵制、滥用权力、官商勾结导致腐败等问题日益凸显。1977年日本《反垄断法》修订后,产业组织政策和反垄断的内在矛盾加剧,通产省和公平贸易委员会的争端越来越多。随着资本自由化的推进,通产省的另一个政策工具——外汇和贸易管制也逐步失效。但此时日本已经基本赶上了欧美发达国家,人均GDP水平接近美国,通产省“完成了使命但丧失了职能”。2000年通产省改为经济产业省,标志着日本产业政策的重大转型。

借鉴日本经验需要正视中日差异

中国经济当前遇到的很多问题,日本都曾经面对,如贸易摩擦、资产泡沫、资本自由化等。日本经验值得借鉴,但难以完全照搬。很多问题似曾相识,但出现的时机、所处的发展阶段、内外部约束往往存在差异。简单地根据日本经验或教训,建议中国应该或不应该怎么做,对此都需要谨慎。中日差异至少包括以下几点。

第一,对于中国,类似的问题发生在了比日本更早的发展阶段。日本经济增速回落时已经是高收入社会,相对而言,我国则是未富先缓。按2010年美元不变价格水平测算,1973年经济增速回落到5%时,日本人均GDP水平已超过2万美元,当时美国约2.5万美元,差距已不大。1990年进入低增速阶段前夕,日本人均GDP首次超过了美国,1998年美国才再次反超并保持至今。

当前我国人均GDP还不足1万美元,低于1960年日本经济起飞早期水平。从这个角度看,我国迈入高收入社会还任重道远。

第二,通产省掌握了更为丰富有力的政策工具。在上世纪60年代-70年代的巅峰时期,除了产业政策,通产省还控制了外汇、银行、金融等核心政策工具,相互之间高度配合。在我国,目前这些政策工具是分散在多个部门的。例如,虽然产业主管部门出台了很多规划,但金融机构决策的独立性很高,一般不会因为产业政策而放松融资标准。

第三,微观机制层面存在很多差异。日本实施产业政策的一个重要经验是扶持若干家大企业,形成政府引导下的有限竞争格局,既避免一家独大造成垄断,又避免过度竞争内耗过大。当然这在操作上很难把握好度,但我国体制下,经常是地方政府一哄而上,最终产能过剩,恶性竞争。

日本产融结合现象突出,很多财阀或大企业集团都是围绕一家银行,因而过度信贷、负债率高、预算软约束的问题较为突出。产融结合在我国很少见,商业银行直接进行股权投资受到严格限制。

国有经济在日本的比重较低,只有铁路、邮政等市政公用领域还有少量国有企业,这与我国情况有很大不同。此外,通产省经常派退休官员到大企业任职,这在日本被称为官员“下凡”,密切的人员交流是落实产业政策的重要机制。

第四,日本的国内市场相对封闭,外资进入较少。通产省曾对资本自由化采取拖延策略,严格限制合资企业的股份比例,早期只放开一些外资几乎不可能进入的行业,如日本酒酿造、木屐制作等。上世纪80年代大幅放宽外资准入限制时,日本国内的汽车、半导体企业已具有较强竞争力,外资企业后来在日本市场的份额一直不高。这也是日美贸易摩擦时美国反复要求日本开放国内市场的重要原因。

与日本不同,我国不少产业的市场开放和外资进入程度已经较高,尤其是汽车、半导体等,对“市场换技术”的效果一直存在争议。

第五,中国对国际贸易的依赖高于日本。以进出口总额占GDP比重来看,我国在2006年达到64%的峰值,近年来降至35%左右。而日本1974年峰值时只有25%,不到中国的一半,1985年后降至15%左右,2000年后回升至25%-30%,目前仍然低于中国。如果只看出口占GDP比重,我国目前约20%,2006年峰值35%;日本目前约15%,处于历史高位。我国人口规模超过日本的十倍,释放内需仍有很大潜力。当然,日本贸易依赖度低的一个重要原因是,通过海外投资的方式直接将产能布局在国外,而我国更多是商品流动,在国内生产然后出口。

探索大国开放条件下的产业政策

产业政策可以理解为介于计划经济和市场经济之间的一种政策工具。1970年通产省才首次明确用产业政策一词来总结其以往做法。上世纪80年代我国经济正处于转轨期,产业政策的概念从日本传入后,由于它与计划经济下行业管理的思路一脉相承,很快为国内所接受。国际上,美国希望借鉴日本经济高速增长的经验,而产业政策恰好是自由市场经济国家所没有的概念,因而引起广泛关注。1982年美国经济学家约翰逊的专著《通产省与日本奇迹》系统研究了日本的产业政策,使其影响达到高峰。美国虽无产业政策之名,但在激励创新、促进竞争上,很多具体做法本质上是相通的。

经济规模增长和开放程度提高,对实施产业政策的影响越来越强。日本和中国都是在GDP接近美国一半时,开始与美国频繁发生经济贸易摩擦。因为美国一旦被超越,将丧失全球经济主导权,这是其绝不愿放弃的战略利益。1980年日本GDP超过美国的45%后,美日贸易摩擦明显增加,1991年日本GDP达到占美国53%的峰值,之后掉头往下,2016年只有36%。2012年我国GDP超过美国的45%,2016年达到56%。与此同时,中国创新能力快速增强,产业沿价值链攀升的趋势明显。特别是《中国制造2025》强调的集成电路、大飞机等产业,都是美国的核心利益。从这点来看,中美摩擦将长期存在,产业政策是焦点之一。

当前的全球化程度已远高于30年前,参与国家更多,商品和资本流动规模更大,大国的政策外溢性更强。中国加入WTO之后,国际规则约束增强,日本曾经使用的一些典型产业政策工具,现在难以再用,如外资准入限制、关税、补贴等。

反过来看,当前美国对中国使用的很多贸易工具,都是美日贸易摩擦时就常用的,如301调查、337调查、外资审查、开放国内市场、出口限制、汇率施压等等。中国是全球化进程的受益者,应进一步加强产业政策和国际贸易规则之间的协调,坚定支持自由贸易。

近年来,国内对产业政策的反思明显增加,和日本当年的情况相似,核心问题也是在影响公平竞争、贸易摩擦等方面。产业政策是我国经济政策体系的重要支柱。新形势下,我国产业政策需要转型,这不仅是进一步深化对外开放的主动选择,也是我国推进供给侧结构性改革、提升创新能力的内在要求。

第一,选择性产业政策向功能性产业政策转型。除了市场失灵的领域(如企业无意愿且无能力投资的、关系国家战略安全的重大项目)以外,减少先验性地选择特定产业或特定企业给予倾斜性扶持的政策,减少简单地以企业规模、所有制、行业、地域等作为政策实施的依据。将产业政策的目标从扶持特定产业转向实现特定功能,如提升创新能力、弥补短板、促进绿色发展等。以研发强度、安全、能效、污染排放等通用标准作为产业政策的实施依据,提高政策普惠性和公平性。无论传统产业还是新兴产业,无论民营企业还是国有企业,凡是能达到上述通用标准的,都可以平等享受相应政策,减少前置性准入门槛。

第二,产业组织政策向反垄断和反不正当竞争政策转型。公平的竞争环境是激励创新、提升效率的基础。随着供给侧结构性改革的深化,很多行业将经历产业集中度提升的过程,行业龙头企业之间的寡头竞争可能成为常态。以信息技术为代表的新一轮科技革命,对产业组织形态的影响不容忽视。例如,在互联网等新兴产业,近年来赢者通吃、强者恒强的态势愈发明显,在位大企业对产业生态的影响越来越大,特别是滥用市场支配地位,损害中小企业、劳动者、消费者的权益的情况时有发生。大多初创企业最终要么被并购、要么被模仿,长期来看不利于保持行业活力。在金融领域,一些互联网金融企业本质上仍是从事资金借贷等传统金融活动,但以金融科技为名义游离于现有监管体系之外,隐藏了很大风险,监管能力和理念亟待跟进。

第三,产业技术政策向创新政策转型。随着我国逐步接近技术前沿,模仿的空间减小,发达国家的技术封锁增强,需要更加依靠自主创新。这关键有两方面,一是在市场化领域,要塑造自由宽松的环境,鼓励试错和探索,能否最终取得成功,最终由市场来选择。创新是小概率事件,大国更有优势。因为大国的经济和人口总量大,只要创新创业的多样性和活跃度足够高,就会有成功企业脱颖而出。二是在基础研究、科技重大专项等市场失灵的领域,政府要积极发挥作用,但作用方式需要优化。改善财政科技资金的配置方式,提高对人力资本的投入,改进绩效评估和监督审计。深化国有企业和院校改革,建立能够实现国有资产保值增值和鼓励创新承担风险相兼容的机制。

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作者系石光

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