生态水利建设现存问题和范式转型 ——曲兆松教授答记者问

文/本刊记者 王徵

         从生态角度出发进行水利工程建设，建立满足良性循环和可持续利用的水利体系，从而达到可持续发展以及人与自然和谐相处。北京尚水信息技术股份有限公司董事长曲兆松认为生态水利建设“集经济效益、社会效益、环境效益于一体，是治水兴水、利国惠民的必由之路。”

初露头角，前进仍需“过关斩将”

记者：水利部原部长汪恕诚曾说过：“水利工程说到底是生态工程。”对此应该如何理解？生态水利发展途径与传统水利模式相比有何本质区别？目前我国生态水利建设进行的如何？具体都推行了哪些针对性的举措？

曲兆松：自古以来，水利工程的主要目的是兴利除害，随着人类社会的不断进步，水利工程在提高人类水资源的利用效率方面发挥越来越大的作用，同时，人类对自身的生存环境也越来越重视。于是水利学家在传统水利模式的基础上吸收了生态学理论及方法，以尊重和维护生态环境为主旨，形成了生态水利的新概念。对于新建工程，进行传统水利建设的同时，兼顾河流生态修复的目标。对于已建工程，则是对于被破坏的河流进行生态修复。生态水利工程将与传统治污技术、清洁生产及环境立法和资源管理一起，成为河流生态建设的主要手段之一。

目前我们正在积极完善法律法规，2011年中央1号文件和同年的中央水利工作会议都强调要实行最严格水资源管理制度，并确定了“三条红线”。2012年年初，国务院又印发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。

记者：目前我国水利工程建设可以说是全面开花的状态，在某些水能潜力特别巨大的区段经常发生集聚效应，这显然违背了生态水利发展规划的初衷。这种“超规划”状态会造成哪些严重的后果？目前我国是否有相应的政策法规来进行约束？

曲兆松：生态水利工程建设是以优化水资源配置和可持续利用水资源、改善和修复水生态环境为目的而采取的治水工程。通过对水利工程统筹兼顾的顶层设计及全面专业的监控和管理，可以实现水资源的合理利用以及生态安全和修复。

合理的水利工程建设并不会对生态环境造成破坏，而是可以发挥航运、灌溉、发电、养殖、防洪等综合性功能，同时，降低自然灾害发生频率，包括干旱、洪涝等，还可以调节气候，涵养水源，保持水土，对改善生态环境具有积极意义。但是，我国的水资源空间分布不平衡，在工程建设中存在“超规划”的状态，不仅会占据过多的自然资源，而且河道本身的结构被破坏，超越水生态系统自我恢复能力，造成水利工程建设与自然环境发展不协调。

事实上，生态水利工程是一个全新的概念，我们也在积极探索可行的政策法规来指导和约束工程建设。除了环境影响评价体系外，还有上面提到的一系列水资源建设和管理的制度。

记者：生态水利建设中要树立“大水利”观念，请问应如何看待？11月小水电站退出机制首次在福建长汀启动，标志着小水电转型升级迈出实质性步伐。就您来看如果该模式辐射广大农村小水电，具体还有哪些实际困难需要克服？您有何良策？

曲兆松：发展“大水利”建设首先要改变传统水利单纯兴利除害的观念，树立生态水利建设的理念，以可持续发展为目标，建立人与自然和谐的环境。11月福建省率先启动小水电站退出机制，是一大进步。农村小水电工程某种程度上推动了当时当地农业的发展，但是由于缺乏综合的环境评价和严谨的科学管理，有些工程不仅不能有效发挥效益，而且给当地环境带来负面影响。

农村小水电退出机制的突破难点在于资金压力，对此政府可以适当放权于民，容许社会资本在水电站退出后参与管理并获利。此外，政府应事先将现有的农村小水电进行细致分类，明确哪些电站可进行技改提升、哪些电站须控制发电、哪些电站须关闭拆除。建立健全相关法规体系，科学确定水能开发强度及电站布局，加强工程监理，实现农村小水电的绿色发展。

记者：1961年美国通过了《哈迪森和平协议》，水电站原址被改为生态公园，被誉为“河流保护第一案”。水利工程建设和生态文化景观保护，两者之间究竟应该如何权衡，请您谈谈您的看法。

曲兆松：《哈迪森和平协议》是人类文明不断进步的典型例子，因为我们意识到获取能源的同时，更需要和周围的环境和谐相处，我们有责任去保护和修复我们的生态文化环境。众所周知，我国幅员辽阔历史厚重，自然文化景观数不胜数，水利建设或多或少会对其产生影响。以建造三峡大坝为例，由于上游水位上升，一些位置低的景点被淹没难以重见天日，实在令人扼腕。两者并非孰轻孰重的问题，在水利建设方面一定要兼顾文化资产的无形效益，这也是衡量其是否为文明工程的重要标志。

首先，应将生态文化景观保护措施纳于整体统筹方案之内，做到有备无患，防患于未然。其次，根据文化景观的不同现状，针对性地实行整体搬迁、留取资料或者原地保护等措施。最后，对于一些业已改变的自然景观，适当加强宣传力度，形成新的旅游热点。比如三峡落成之后，曾经的江水奔流化作高峡平湖，又是另外一番别样景致。

总之，我国生态水利建设任重道远，需要我们的持续努力。

借古鉴今中外交融，呼唤市场力量

记者：我国古代不乏优秀的水利工程，譬如都江堰至今仍发挥着防洪、灌溉的功能。这对于讲求可持续发展的现代生态水利工程建设有何启示意义？如何从中汲取先人智慧发挥水利工程的生态功能？

曲兆松：我国古代的生态水利工程杰作数不胜数，最有名的就是秦蜀郡太守李冰所修建的都江堰，以尊重生态为前提，变害为利，使人、地、水三者高度协合统一，建堰二千多年，灌溉千万亩良田，至今还在发挥效用，对于当今生态水利建设有着很大的启示意义。

其一，讲求人水和谐、道法自然的治水理念。水利工程设计者往往都怀揣着“根除水患”的雄心壮志，殊不知过犹不及顾此失彼，治水兴水之策的核心就是要遵循自然规律因势利导。其二，兼顾生态效益与经济效益，目光长远。比如引水入城改善城市水环境，杜甫诗中的“舍南舍北皆春水，但见群鸥日日来”，就是这种生态效益的生动写照。其三，科学管理，定期维护。都江堰从工程一开始就安排了“都水椽”和“都水长”负责维护堰首工程，宋朝时建立岁修制度，即每年冬春枯水、农闲断流时维修都江堰，修整堰体，深淘河道。如今我们可以运用科技手段做好控制和测量系统，发展水联网技术，积累大数据并不断进行相关的研究，提高管理水平。

记者：国外“绿色水电”和“低影响水电”等水电环境认证制度，对于我国有何借鉴意义？未来是否有双赢的方案可以形成围绕水利工程的生态闭环？

曲兆松：瑞士的“绿色水电”和美国的“低影响水电”认证制度，鼓励水电站的运行单位采取有效措施将水利设施对生态环境的危害程度降到最低，简而言之就是“谁污染谁治理，谁开发谁保护”。从长远来看是对水能资源可持续开发利用的一种重要的保护措施，并且也是科学健康利用水能资源的一种规范。

目前我国已正式启动“绿色水电”试点工作，实现从理论研究向应用研究的阶段性过渡。其中有三点需要特别注意：其一，由于国内外电力市场差异，认证标准要考虑中国国情，进行科学量化；其二，建议多部门协作，建立联动机制，落实认证中的各项细则要求，谨防“走过场”；其三，要考虑执行成本问题，政府需给予认证电站一定的资金支持，必要时可以利用用户电费差额以确保项目的持续。

记者：水利工程建设后期可能引发一系列问题，监理环节显得尤其重要。我国大型水利工程质量检测与安全监控方面做得如何？有哪些不足？未来的生态水利建设如何借鉴国外的经验教训并加以改进？

曲兆松：构建科学、合理的水利工程质量检测体系非常关键，不可轻视。我国也出台了许多工程质量检测与安全监控方面的法规条文或规范标准，但常常是同一部门的各个下级单位来分别制定、执行和监督，形成裁判和运动员是一家人的状态。表现出法律法规的保障及监督力度缺乏、质量检测市场混乱、部分检测结果存在虚假信息、安全监理不尽责等问题。借鉴和学习国外的经验教训，主要还是分清责权利。具体说来，建立跨专业、跨部门甚至跨国界的专家智库，对工程进行第三方评估和质量安全监督。

记者：水权制度有利于推进水电全面市场化，纳入市场体系对于我国生态水利建设有何深远影响？目前我国地方水权制度建设有哪些新突破？

曲兆松：我国生态水利若想稳步前进，必须强调引入市场机制。目前我国水权制度改革正在有序进行，有利于推进水电全面市场化，取得了巨大突破：第一，开始建立水权初始分配制度，开展水资源使用权确权登记，培育水权交易市场，推行合同节水管理，建立水生态补偿机制；第二，从明晰水权入手，完成了初始水权逐级分配，开展总量控制与定额管理制度建设；第三，推行“农民用水者协会＋水票”的农业用水权配置流转运作模式，构筑了与水资源承载力相适应的经济体系；第四，黄河流域开展了水权转换试点工作；第五，在农业水价综合改革、水利投融资机制创新、水利建设与管理体制和河湖管护体制机制改革等方面也开始发力。

记者：水权交易引出金融创新，目前中国生态水利工程建设有哪些融资渠道？发改委鼓励社会资本进入水利建设，您认为未来拓宽融资渠道还可以从哪些方面着手？中外水利投融资政策有何异同？如何健全和完善我国水利投融资政策体系？

曲兆松：水利投融资渠道的不断拓宽，将为生态水利建设保驾护航。之前由于水利行业投资大，回报周期长，回报率较低等原因，政府一直充当水利投融资的主要角色。事实上，我国民间资本总额十分庞大，城乡居民储蓄存款早已超过10万亿元。一直以来，由于缺少丰富的投资渠道和金融产品，大量的民间资金滞留银行，同时在国际市场上也有数千亿美元的游离资本在寻找投资对象。随着《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》等政策的相继出台，吸引民间资本参与，对于构建人水和谐的生态水利建设，可谓极大利好消息。

但这种公私合营的PPP模式在我国推进仍存在一些难题：PPP模式的核心是政府要处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理，通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。

就水利工程项目而言，一方面政府应提供灵活政策和有力度的激励措施，包括：最低经营收入保证、可合理加入垄断性、给予适当的补贴、准许项目公司在授权范围之内开展符合公司利益的延展开发等。另一方面，提高公众参与度，让更多民众参与对PPP项目的监督，同时充分发挥媒体的监督作用。

曲兆松，教授级高工、现任北京尚水信息技术股份有限公司董事长及重庆交通大学特聘教授